Когда слышишь слово «бюрократия», сразу начинаешь думать о кругах бумажного (или уже не очень) ада. Но это узкое понимание слова. На самом деле, бюрократия — целая система с собственной иерархией, правилами и элитами. А её проблемы, на которые в том числе жалуются наши современники, пытаются решить уже не первое столетие. Этому, собственно, и посвящена книга Тимура Атнашева «Бюрократия, или Порядок без хозяина».
«Отсутствие положительных коннотаций в слове «бюрократия» для современного русскоязычного читателя кажется естественным, а выражение «улучшить бюрократию» на русском языке — внутренне противоречивым. Поэтому для адекватного перевода западной истории этого понятия и явления на русский язык важно изменить и сам русский язык и осмыслить свой новый опыт, для которого раньше не было слов и значений. Надеюсь, что как настоящая книга, так и общественная рефлексия опыта, подобного МФЦ, помогут добавить нейтрально-положительное значение в понятие бюрократии на русском».
Читателей ожидает путешествие на слоне через эпохи и опыты разных государств. Транспортное средство выбрано неслучайно: именно слон — главная метафора книги, достойная если не отдельного комикса, то как минимум пары разворотов. Тем более, в книге как раз рассматриваются примеры колонизаторов и колонизируемых, Британии и Ост-Индии в том числе. Метрополии не только экспортировали в колонии собственные технологии и управленческие решения, но и (в меньшей степени и с позиции морального превосходства) присматривались к местным сообществам и их опыту. Буквально — учились приручать слонов на индийский манер. И когда мир начал осознавать, что опыт каждой страны, нации (или сообщества, построенного на других принципах) уникален и этим ценен, управление тоже стало работать по-другому. Проще говоря — с местным акцентом. Экспортировать бюрократические модели Севера или Юга в чистом виде абсолютно нет смысла: решение, идеально работающее в одной культуре, будет совершенно бесполезно в другой. И управленцы стран постколониального мира хорошо это понимали.
Вслед за социологами и экономистами Атнашев выделяет два типа бюрократии: северный/прусский и южный/средиземноморский: «метафора передает (для жителей Севера) бóльшую твердость холодного северного типа и гибкость более теплого южного края, а также отсылает к противопоставлению глобальных «Севера» и «Юга». Так, современные Германия, Голландия, Финляндия, Швеция или север Италии дают примеры скорее северной бюрократии, а юг Италии, вся Греция или Марокко и Алжир — примеры южной. Базовой единицей, которую можно характеризовать как северную или южную, будет организация. В каждой стране или отрасли можно встретить организации обоих типов». Как отличить один от другого? Бюрократы-«северяне» более равнодушны к эмоциям, следуют точным инструкциям и правилам. В южном» же стиле характерны непотизм, коррупция и при этом большая чувствительность к индивидуальным проблемам. Оба типа — «родственники», происходящие от традиций конфуцианского Китая. И разошлись они не без помощи колонизации: «В Новое время китайский способ приобрел в Европе и США функцию модернизации на основе а) реального вытеснения неформальных и традиционных механизмов (северная модель) или б) моральной делегитимации неформальных механизмов при их сохранении (южная модель). В Древнем Китае меритократия расширяла репертуар хозяев, но не была призвана вытеснять прежние практики. При этом в данном случае трансфер управленческих технологий шел с Востока на Запад — от колонизируемых в метрополию».
Если переходить с интеллектуальных метафор на самые простые, северный и южный типы управления — два брата. Первый учится на «отлично», практически всё успевает и в точности следует тому, чего от него хотят, а второй предпочитает академической суете тусовки до утра и делает всё в последний момент, надеясь на халяву или святой рандом. Но что произойдёт, если «северный» брат одним прекрасным вечером отложит обязательства, отправившись вместо этого на вечеринку, а «южный» останется на пару дней дома, чтобы подготовиться к экзамену? Это иллюстрируют примеры «азиатских тигров» — управленческих стилей, которые сочетают в себе «северную» точность и «южное» внимание к неформальным связям. Для южноазиатских корпораций важно сохранять тёплые отношения с бизнесом и НКО (в том числе заимствовать некоторые решения у них), при этом пользоваться строгими правилами и льготами, закреплёнными на государственном уровне.
Питер Эванс (на которого активно ссылается Атнашев) отмечает, что в Южной Корее (и не только) сформировалась автономная бюрократия — тип управления, в котором государство сохраняет баланс между вовлечённостью в дела бизнеса и тем, что предоставляет «частникам» полную свободу действий. Например, государство брало на себя функции инвесторов или выдавало льготные кредиты на развитие бизнеса — но только тем компаниям, которые выполняли план по экспорту. Такое взаимодействие исключало коррупцию, которой часто «грешат» южные бюрократы. Но минусы тоже нашлись: благодаря государственной поддержке некоторые компании (например, Samsung) быстро выросли в объёме и начали лоббировать собственные интересы, опираясь уже на разные капиталы, не зависящие от национального правительства.
Впрочем, растут не только компании. Кратно увеличиваются в объёме и бюрократические аппараты (вместе с затратами на них). И тут экономисты вместе с управленцами упираются в парадокс «улучшить нельзя избавиться». Больше людей нуждаются в государственных услугах — растёт нагрузка на бюрократический аппарат — взлетают расходы на чиновников (если увеличить число служащих) или падает эффективность (если оставить прежнее их число при возросшем объёме работы). Чтобы решить эту проблему, европейские и американские исследователи предлагают задаться вопросами: кто заказчик бюрократических услуг? Если государство, то почему бы ему не потребовать эффективности от тех, кто находится у него «на зарплате» и обладает достаточными привилегиями, чтобы делать свою работу качественно и быть заинтересованными в своевременном результате? Если заказчик – общество, то почему бы не избавиться от дорогого и (на первый взгляд) бесполезного аппарата, перейдя на самоорганизацию? Пока выход из замкнутого круга с бесконечными вопросами предложили только центристы: «Улучшить [можно], нельзя избавиться».
Как обстоят дела в России? Полностью «северное» управление не прижилось ещё с петровских времён. Идеально выверенная «Табель о рангах» не работала на практике, превратившись в карьерный лифт, по которому можно продвигаться, демонстрируя лояльность, а не эффективность. Среди низших чинов бытовала коррупция — во многом из-за низких зарплат. Сперанский попытался спасти ситуацию: «Благодаря личной протекции императоров, преодолевая сопротивление аристократии и чиновничества, он заложил основы северной системы меритократического отбора в России: преобразовал систему высшего образования (университеты и Училище правоведения), ввел требование диплома на средние и высшие должности и, наконец, подготовил полный свод законов». Но и он не помог завершить переход к «северной» системе, потому что самодержцам не хотелось делиться властью.
Однако реформы Сперанского затронули очень важную проблему, актуальную не только для Российской империи: часто за счёт госслужащих как социальной группы власти формировали лояльные (и напрямую от них зависимые) элиты. Принцип отбора строился на происхождении или лояльности, а не на уровне образования или профессиональных качеств. Кроме того, российская бюрократия стала работать как социальный лифт для желающих учиться и работать на благо государства (или граждан — возвращаемся к вечному вопросу «а кто заказчик?»). Троцкий и Ленин пытались реформировать бюрократический аппарат (в том числе его устранив), но это лишь его нарастило и ужесточило. Функции бюрократов отчасти перешли к НКВД-шным тройкам. И это тоже пример северного типа управления: именно в нем заложена склонность к террору из-за строгих регламентов.
Автор говорит, что сейчас в России происходит переход от южного к северному типу бюрократии, и верит, что на этот раз он точно возможен. Почему? А потому что МФЦ: «Эта незаметная и до сих пор не вполне осмысленная тихая революция в организации госуслуг и ряде органов исполнительной власти показала, что в России нет жестких структурных или культурных ограничений на переход от бюрократии южного типа, описанного Гоголем и Щедриным, к бюрократии северного типа там, где это отвечает жизненным интересам и целям заказчиков бюрократии. В случае МФЦ группа реформаторов убедила президента в том, что интерфейс или фронт-офис, где происходит ежедневное взаимодействие госаппарата с избирателями, должен быть максимально удобным. «Вечная» проблема была решена за полтора десятилетия — коррупция в МФЦ резко снизилась, а скорость и удобство выросли. Последние двадцать лет аналогичные процессы введения регулярной северной бюрократии происходили в крупных частных и государственных корпорациях, а затем в среднем и малом бизнесе». Хочется пошутить, что это классная нативная реклама, а потом уточнить: разве больше нигде в мире нет подобных сервисов? Исследование Всемирного банка 2016 года говорит о том, что в 77 странах есть онлайн или офлайн-филиалы «служб одного окна».
Рассуждения о «собянинском чуде» резко выбиваются из общего интеллектуально-исторического повествования: они появляются где-то между миром после Второй Мировой и левыми мыслителями 1960-х. Автор описывает управленческие процессы в огромном количестве государств, разбирается в паутине причинно-следственных связей, цитирует влиятельных экономистов и философов (от Маркса и Милля до «новых левых» и Франкфуртской школы), но вся эта глубина обрывается на «родном» примере.
Предполагаю, замысел состоял не только в том, чтобы определить место России прошлого и будущего в системе бюрократических координат, но и в том, чтобы описать путь от «Табели о рангах» до МФЦ и сервиса «Госуслуги» . Это оправданно, но кажется, стоило посвятить этому отдельную главу или даже книгу. После подробнейшего глобального обзора рассматривать резкую цифровизацию одной страны, упустив при этом другие примеры, довольно странно. Это выглядит так, как будто только в России расцвели «сервисы одного окна», а остальные остались на уровне тех самых bureau, от которых и происходит термин «бюрократия».
И всё же, как на мир влияет цифровая бюрократия? Настал ли тот самый «порядок без хозяина», или хозяин всё же есть? Если да, то кто он: государства, глобальные цифровые корпорации вроде Apple и Microsoft, поставщики цифрового оборудования и те, кто его обслуживают, или граждане, которые ежедневно «кормят» данными всех упомянутых в этом ряду? Вопросы ИИ и цифровых сервисов минимально обозначены в конце книги, но ответы нам остаётся только ждать.
